L’Agence des participations de l’État, régulièrement dénommée par le sigle APE, incarne l’État actionnaire. C’est la représentation d’un État qui investit en fonds propres dans des entreprises jugées stratégiques. Depuis sa création en 2004, cette entité entretient un lien très fort avec la banque d’affaires du fait du nombre considérable de transactions qu’elle génère. Zoom sur une institution discrète au cœur du marché des fusions-acquisitions français.
Qu’est-ce que l’APE ?
Créée sous le deuxième gouvernement Raffarin, l’APE est placée sous la responsabilité du ministre de l’Économie, de la Finance et de la Relance et a pour mission de gérer le portefeuille financier de l’État. Elle possède des participations dans 85 entreprises présentes dans quatre secteurs.
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Source : economie.gouv.fr L’énergie avec EDF, Engie et Areva.
- L’industrie avec Airbus, Renault et Thales.
- Les transports avec Air France-KLM, la SNCF, le Groupe ADP.
- Les services avec la FDJ, Orange, France TV et La Poste.
Parmi ces 85 entreprises, 11 sont cotées en bourse et 730 administrateurs sont nommés par l’État dans les conseils d’administration et de surveillance. Entre 2015 et 2020, ces entreprises versaient chaque année en moyenne 2.9 milliards de dividendes à l’État français.
Quelles entreprises intéressent l’APE ?
Alors que le contexte est de plus en plus contraignant pour les finances publiques et dans une situation de transition écologique, industrielle et technologique, l’État actionnaire est devenu plus sélectif. Pour rentrer au capital de ces entreprises, l’État a défini en 2017 une nouvelle ligne directrice comprenant trois critères bien précis. Premièrement, l’État prend des participations au capital d’entreprises stratégiques qui contribuent à la souveraineté française.
Les secteurs comme la défense et le nucléaire civil sont souvent sources d’intérêts (Naval Group, EDF, Thales). En témoigne l’offre publique d’achat simplifiée lancée sur EDF (rachat des 16% du capital non détenus par l’État) en juillet 2022, visant à stabiliser la situation financière de l’entreprise et à faciliter le renouvellement du parc nucléaire (un chantier promis par Emmanuel Macron) et ceci, afin d’assurer la souveraineté, l’indépendance et la transition énergétique de la France.
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L’État travaillerait avec Goldman Sachs et la Société Générale sur ce dossier alors que EDF serait conseillé par Lazard et BNP Paribas. Deuxièmement, l’État s’intéresse aux entreprises qui participent à des missions de services publics, d’intérêt général national ou local (SNCF, La Poste, RATP). Enfin, l’État prend des participations au sein d’entreprises en difficulté, en particulier celles touchées par la crise sanitaire comme Air France-KLM ou la SNCF, dont la disparition pourrait entrainer une profonde dégradation du bien-être collectif. 
En mai 2022, l’État français participe à l’augmentation de capital d’Air France-KLM à la hauteur d’environ 645 millions d’euros afin de garder le même niveau de participation : 28,6%. Cette recapitalisation doit permettre au groupe franco-néerlandais de rembourser ses obligations, de réduire la dette nette et d’effectuer des acquisitions stratégiques. Le syndicat bancaire lors de cette opération se compose de la Deutsche Bank, d’HSBC, de Natixis, du Crédit Agricole Corporate and Investment Bank et de la Société Générale en qualité de Coordinateurs Globaux.
À l’instar d’un actionnaire de long terme, cette agence a pour objectif de favoriser la performance économique de ces entreprises, leur rentabilité, leur valorisation sur le long terme et prend de plus en plus en compte leur empreinte sociale, environnementale et sociétale.
Comment est organisée l’APE ?
À la tête de cette structure se trouve un Commissaire aux participations de l’État, qui pilote une équipe d’une cinquantaine de personnes répartie en quatre directions de participations sectorielles (énergie, industrie, transports, services) et des équipes de fonction support. Au jour le jour, les équipes sectorielles gèrent le portefeuille des participations à travers des opérations d’acquisitions, de cessions, de fusions, de rapprochement actionnariaux ou d’augmentation de capital.
C’est lors de ces opérations que l’APE et les entreprises de son portefeuille sont conseillées par des banques d’affaires. Par exemple, Bank of America-Merill Lynch a conseillé Engie (à l’époque GDF Suez), lors de la mise en bourse d’une partie du capital. L’équipe Global Advisory de Rothschild & Co a elle plus récemment conseillé la FDJ et indirectement l’APE lors de l’introduction en bourse d’une partie du capital de la société de jeux d’argent. Ces transactions, du fait de leur récurrence, de leur taille et de leur impact médiatique, attirent les convoitises des plus grandes banques d’affaires. Entre juillet 2020 et juin 2021, le montant des opérations de cession atteint 356 millions d’euros. A la même période, le montant des opérations de prise de participation, d’augmentation de capital et de souscription à des instruments de quasi fonds propres atteint lui les 11 milliards d’euros.
Quels liens l’APE entretient-elle avec la banque d’affaires ?
Depuis 2004, l’APE et ses fonctionnaires ont toujours entretenus des liens très forts avec la banque d’affaires. En témoignent les allers-retours de personnalités entre l’APE et les différentes institutions financières couvrant le territoire français. Parmi les six directeurs à sa création en 2004, quatre ont par la suite quitté la fonction publique pour poursuivre leur carrière au sein d’institutions financières privées. David Azéma, commissaire aux participations de l’État entre 2012 et 2014, a quitté son poste à l’APE pour rejoindre la branche d’investissement de la Bank of America-Merrill Lynch en tant que Vice-Président pour l’Europe, le Moyen-Orient et l’Afrique. Il a joué un rôle important lors de la mise en bourse d’une partie du capital de GDF Suez (Engie). En 2017, alors qu’il recherche une expérience plus entrepreneuriale, il quitte Bank of America pour prendre la tête du bureau français de la boutique Perella Weinberg Partners. Il a notamment conseillé Veolia, avec Jean-Marie Messier et d’autres banquiers, lors de l’offensive sur Suez. Il a aussi joué un rôle important en conseillant le Supervisory Board de PSA lors de la fusion avec Fiat Chrysler Automobiles et la création de Stellantis. Régis Turrini, commissaire aux participations de l’État entre 2014 et 2015, a lui pris la tête des activités d’investissement d’UBS en France en 2019 après un passage chez Altice, SFR et Deloitte. Dans un registre un peu différent, Bruno Bézard, commissaire aux participations de l’État de 2007 à 2010, s’est tourné lui vers le Private Equity et a rejoint Cathay Capital en tant qu’associé-gérant. Et, plus récemment, Martin Vial, qui était à la tête de l’APE de 2015 à 2022, a lui intégré les rangs du fonds d’investissement Montefiore en tant que Senior Advisor.
Paradoxalement, ces hauts-fonctionnaires n’avaient pas ou peu d’expérience en banque d’affaires. On pourrait alors se demander pour quelles raisons ces institutions financières s’arrachent ces individus. Selon Laurent Mauduit, journaliste d’investigation qui a travaillé longuement sur les relations entre le public et le privé, les banques font appel à ces hauts fonctionnaires pour leur carnet d’adresses au sommet de l’État mais aussi au sein des entreprises dont l’État est actionnaire, carnet d’adresses qui ouvrirait des portes et permettrait de remporter des transactions.
Les liens entre l’APE et la banque d’affaires ne se limitent pas à leurs dirigeants. Bien que la majorité de ces fonctionnaires soient issus de l’École Nationale d’Administration ou de corps d’ingénieurs, certains sont diplômés d’école de commerce ou ont travaillé pour des institutions financières privées avant de rejoindre l’APE. Stéphanie Besnier, l’ancienne directrice générale adjointe de l’agence et et qui fut pressentie pour en prendre la tête suite au départ de Martin Vial, est une ancienne du fonds de Private Equity Wendel, où elle était Managing Director. L’agence, dans un souci de diversification des profils, cherche d’ailleurs à augmenter la part de ses fonctionnaires issus de Grandes Écoles de Commerce.
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Quel avenir pour l’APE ?
Aujourd’hui, suite à la crise sanitaire et d’un rapport de la Cour des Comptes, la pérennité de l’APE est menacée. En effet, les pertes (estimées à 20 milliards d’euros à cause du Covid-19) et le manque de stratégie remettent en question l’État actionnaire. David Azéma a même rédigé en 2017 un rapport pour l’Institut Montaigne (groupe de réflexion libéral) intitulé « L’impossible État actionnaire ? ». Dans ce rapport, il revient sur son expérience à la tête de l’APE. Il y déclare notamment : « Avec le recul, (…) j’en suis arrivé à la conclusion que j’avais alors fait fausse route, que les termes « État » et « actionnaire » sont ontologiquement incompatibles et qu’il convient d’en tirer les conséquences ». Si l’État venait à céder ses participations, on pourrait alors imaginer un boom des transactions en France, pour le plus grand bonheur des banquiers d’affaires.
Ben Vincent, étudiant à l’ESCP et contributeur du blog AlumnEye
